Voorbereiding windparken

Aan de bouw van een windpark op de Noordzee gaat een zorgvuldig voorbereidend proces met wettelijke procedures vooraf. Het begint met het aanwijzen van een windenergiegebied en loopt via verschillende stappen tot het uiteindelijk organiseren van een tender. Pas nadat uit de tenderprocedure een geschikte partij is gekozen, kan de bouw van een windpark beginnen.

1. Aanwijzen van de windenergiegebieden

Het proces start met het reserveren of ook wel ‘aanwijzen’ van gebieden op zee waar windparken kunnen komen te staan. Dat aanwijzen is een ingewikkelde puzzel, omdat de Noordzee intensief wordt gebruikt voor veel verschillende doelen. Nieuwe windparken op zee mogen alleen in zo’n aangewezen gebied gebouwd worden. De aanwijzing van nieuwe windenergiegebieden wordt vastgelegd in het Nationaal Waterprogramma. Het Programma Noordzee, dat daarvan een onderdeel is, is te beschouwen als de integrale visie voor de Nederlandse Noordzee. Dit programma geeft een eerste uitwerking van de plaatsing van de windparken op zee. Specifiek voor windenergiegebieden is het de uitdaging om in de ruimtelijke afweging locaties te vinden waar bijvoorbeeld de windsnelheden en bodemomstandigheden gunstig zijn en om dit tegelijkertijd zo goed mogelijk te laten samengaan met andere activiteiten op de Noordzee. Dat wil zeggen dat er rekening wordt gehouden met de scheepvaart, de visserij, de omgeving, de ecologie en met de aangewezen beschermde natuurgebieden. In deze fase wordt dus zorgvuldig gekeken waar op de Noordzee welke ontwikkelingen wenselijk zijn en welke juist niet.

2. Opstellen Routekaart

De minister van Economische Zaken en Klimaat stelt een ‘Routekaart Wind op Zee’ op; een soort programmaboekje waarin wordt aangegeven wanneer (welk deel van) een windpark gerealiseerd wordt. Die planning hangt samen met marktomstandigheden en er wordt ook gekeken naar wat ruimtelijk gezien werkbaar is op de langere termijn. Zo wordt bijvoorbeeld nagegaan welke perspectieven er zijn voor bestaand gebruik van de Noordzee, zoals mijnbouw in een gebied.

3. Voorlopige verkaveling

De aangewezen windenergiegebieden zijn vaak niet volledig te gebruiken voor windenergie. Vaak is er sprake van ‘snijverliezen’ bij het verkavelen ervan. Er moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden met bestaand gebruik en infrastructuur. Daarom worden eerst voorlopige schetsen van een of meer kavels per aangewezen windenergiegebied ingetekend. Daarbij gaan men uit van actuele inzichten en verwachtingen in het gebied, en houdt men rekening met onder meer gegevens over windsnelheid en windrichting. Het streven is steeds om de ruimte zo efficiënt mogelijk te gebruiken. Als er meer kavels binnen één windenergiegebied worden beoogd, wordt ook gestuurd op gelijke energieopbrengsten. In de aanloop naar de kavelbesluiten kunnen deze voorlopige schetsen nog veranderen, afhankelijk van eventuele nieuwe onderzoeksresultaten en inzichten.

4. Onderzoek

Aan de hand van uitgebreid onderzoek naar de kenmerken en het bestaand gebruik van een windenenergiegebied, wordt een – voorlopig – kavel in kaart gebracht. De onderzoeksresultaten worden openbaar gemaakt. Het gaat om informatie die van belang is voor de latere windparkontwikkelaars, zoals windsnelheid, waterdiepte, golfhoogte, bodemgesteldheid en aanwezigheid van scheepswrakken en niet ontplofte munitie (Unexploded Ordnance, UXO). Deze locatiestudies worden door de overheid via een tender uitbesteed aan marktpartijen. Meer informatie is te lezen op de site van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.

5. Aanleggen netaansluiting (net op zee)

Om de geproduceerde windenergie aan land te kunnen brengen, wordt er een elektriciteitskabel aangelegd naar een hoogspanningsstation op land.

De eerste stap hierbij is het opstellen van een zogenoemde Verkenning aanlanding wind op zee (VAWOZ). Met deze verkenning besluit het ministerie van EZK voor welke verbindingen vanuit een windenergiegebied naar de kust, het een ruimtelijke procedure start. De voorbereiding en de uiteindelijke aanleg kan tussen de acht en tien jaar duren, afhankelijk van de toegepaste techniek en de afstand van het windpark tot het hoogspanningsstation op land.

De wettelijke basis voor het net op zee is de Elektriciteitswet 1998. Voor de aanleg van het net op zee heeft de Rijksoverheid TenneT aangewezen als netbeheerder. De vergunningen en het inpassingsplan, die nodig zijn voor het net op zee, komen tot stand onder de Rijkscoördinatieregeling (RCR). Deze RCR-procedure bundelt en vereenvoudigt inspraak en beroep. Voor de netaansluiting wordt een milieueffectrapportage opgesteld waarvan de uitkomsten meewegen in de uiteindelijke tracékeuze en ook kunnen leiden tot voorwaarden in de vergunning. Ook wordt een passende beoordeling opgesteld om mogelijke gevolgen voor beschermde natuurwaarden van Natura 2000-gebieden op zee en langs de kust in kaart te brengen. De onafhankelijke Commissie voor de milieueffectrapportage toetst deze aan de wettelijke richtlijnen en geeft vervolgens een advies.

Er worden voor de netaansluiting diverse vergunningen verleend. Een voorbeeld zijn de vergunningen op grond van de Waterwet, een toetsing aan onder meer maatschappelijke functies.

Een milieueffectrapportage (MER) begint altijd met een Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD). Deze geeft inzicht in de wijze waarop het onderzoek naar, en de beoordeling van, milieueffecten wordt uitgevoerd. De notitie, die na een publieksconsultatie tot stand komt, biedt houvast voor de inhoud van het milieueffectrapport. Dit voorkomt niet alleen dat er belangrijke zaken buiten beschouwing blijven, maar ook dat het onderzoek te ver voert. De NRD wordt gebaseerd op actuele relevante ontwikkelingen op wetenschappelijk en juridisch gebied. De inhoud van zowel de NRD als het milieueffectrapport wordt getoetst door de onafhankelijke Commissie voor de milieueffectrapportage. De adviezen van de commissie zijn niet bindend, maar worden in de praktijk vaak opgevolgd.

6. Kavelbesluit

Een kavelbesluit bepaalt onder welke voorwaarden een windpark binnen een ontworpen kavel gebouwd en geëxploiteerd mag worden. Een kavelbesluit bevat ook de overwegingen in het kader van de Wet natuurbescherming. Het gaat dan om het beoordelen en toetsen van effecten van het voorgenomen windpark op beschermde soorten en leefgebieden van Natura 2000-gebieden. Een milieueffectrapport (MER) wordt opgesteld om de besluitvorming te faciliteren. Het MER gaat in op de effecten van een voorgenomen windpark op zee op onder meer het zeeleven, de bodem en bestaande gebruiksfuncties. Ook wordt een passende beoordeling opgesteld om mogelijke gevolgen voor beschermde natuurwaarden van Natura 2000-gebieden in kaart te brengen. Het MER is grotendeels ‘bureauonderzoek’. Het bouwt voort op de eerdere locatiestudies (zie stap 4), maar maakt ook gebruik van (andere) kennis en inzichten; de resultaten komen vast te liggen in het uiteindelijke milieueffectrapport. De Commissie voor de milieueffectrapportage toetst de inhoud van dit rapport.

Zo kunnen de onderzoeksuitkomsten leiden tot het opnemen van voorschriften in het kavelbesluit die de effecten op het milieu verminderen. De voorschriften die aan een kavelbesluit worden verbonden gaan onder meer over welke typen turbines zijn toegestaan. Het is een bandbreedte aan kenmerken, zoals tiphoogte, totaal rotoroppervlak en minimum vermogen. Maar ook de geluidsnorm voor heigeluiden onder water bij de bouw van een windturbine valt eronder, evenals het voorschrift dat er in de onderhoudsfase van windparken geen stikstofdepositie veroorzaakt mag worden in de daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden.

De wettelijke basis voor een kavelbesluit is de Wet windenergie op zee. Een kavelbesluit staat open voor beroep (zie 'Inspraak' hieronder).

Inspraak

Tijdens de verschillende fasen van het opstellen van een kavelbesluit zijn er inspraakmogelijkheden:

  1. Zienswijzen op de concept-NRD (zie kader). Door inspraak is het mogelijk suggesties te doen van wat aanvullend of op een andere manier in het milieueffectrapport onderzocht moet worden om tot een (ontwerp)besluit te komen;
  2. Zienswijzen op de ontwerpkavelbesluiten en de onderliggende stukken;
  3. Als de definitieve kavelbesluiten, nadat rekening is gehouden met de ingediende zienswijzen en reacties, zijn opgesteld, komen deze (voor beroepsgerechtigden) open te staan voor beroep bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Meer informatie is te vinden bij het Bureau Energieprojecten Inspraak en beroep.

7. Tender

Als het kavelbesluit definitief is en onherroepelijk, organiseert het Rijk een tenderprocedure voor de uitgifte van de kavels. Commerciële partijen met belangstelling voor het kavel kunnen voorstellen indienen. Uit alle aanbiedingen kiest het Rijk één partij die het windpark gaat bouwen en exploiteren. Deze partij krijgt een vergunning voor de aanleg en exploitatie van het windpark in het betreffende kavel.

In het windenergiegebied Borssele zijn kavels uitgegeven met subsidie, waarbij kostprijs een belangrijk criterium was. Sindsdien zijn vergunningen verleend aan partijen zonder daarbij subsidie te verstrekken. Er is nu sprake van een vergelijkende beoordeling aan de hand van een aantal rangschikkingscriteria van technisch-economi­sche aard. Bij het kavel in Hollandse Kust (noord) hanteerde de tender ook twee kwalitatieve criteria: de snelheid van realisatie en het innovatieve karakter. In de tender voor een van de kavels van het windenergiegebied Hollandse Kust (west) zal voor het eerst ‘ecologische innovatie’ als een van de rangschikkingscriteria gelden. Ook zullen belangstellende partijen een financieel bod moeten doen. In de recentelijk herziene Wet windenergie op zee zijn deze tenderinstrumenten vastgelegd.

8. Bouw en exploitatie

Zodra de winnaar van de tender bekend is, ontvangt de nieuwe eigenaar de vergunning en kan deze starten met de voorbereiding voor de bouw van het windpark. Bij de start van de bouw stelt het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een tijdelijke veiligheidszone in rondom een gebied waar daadwerkelijk aanlegactiviteiten plaats gaan vinden. Binnen die zone mogen dan alleen vaartuigen komen die betrokken zijn bij de bouw van het windpark, die deel uitmaken van inspecties of die expliciete toestemming hebben. Ook bij de exploitatie gelden er regels voor doorvaart, evenals voor medegebruik, in en rond het kavel. Bij de voorbereiding, bouw en exploitatie van de windparken voeren Rijkswaterstaat en Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) toezicht en handhaving uit. Het duurt ongeveer vier jaar vanaf het moment van vergunningverlening tot een windpark volledig in bedrijf is.